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美国中期选举年中美贸易关系发展趋势:特朗普的贸易武器

在2018年美国中期选举前,特朗普政府应会继续把焦点放在「公平」贸易之上。未来几个月,美国料将根据201条款(针对洗衣机和太阳能产品所实施的全球保障措施)和232条款(针对外国制造的进口钢铁和铝所进行的国家安全调查)等调查结果,对中国实施常规的贸易补救措施。除此之外,其他重大的悬念主要涉及301条款调查(针对中国在技术转移、知识产权和创新等领域的行为、政策和做法所进行的调查)、正在进行的美国外国投资委员会改革,以及特朗普在2019财政年度预算案中强调进一步加强美国贸易执法力度等事项。

201、232和301条款行动与国际反应

1. 201条款全球保障措施

根据《1974年贸易法》第201条,如果美国国际贸易委员会确定某种物品进口量的增幅,对该国产业生产的类似或直接竞争的产品造成严重损害或严重损害威胁,就应建议美国总统采取解救措施,以便对损害作出补救,并促使业界进行调整以应付进口竞争。

在针对大型家用洗衣机和太阳能电池及组件所进行的201条款全球保障调查中,美国国际贸易委员会裁定,该等产品进口有所增加,是该国制造商受到严重损害的重要原因之一。因此,美国总统特朗普于2018年1月22日批准实施保障措施。

据此,从2018年2月7日起,美国对进口的大型家用洗衣机实施120万部的关税配额,为期3年(从2018年2月7日到2021年2月7日),配额内的保障关税按年分别为20%、18%和16%,而配额外的保障关税则按年分别是50%、45%和40%。矽晶光伏电池和模组则征收为期4年的保障关税,按年分别为30%、25%、20%和15%,于2022年2月6日结束。

对于这些保障措施,国际反应非常强烈。截至2018年2月中,中国内地、韩国、新加坡、马来西亚、台湾和欧盟已向美国提出请求,根据世界贸易组织《保障措施协定》就一项或两项保障措施进行磋商,而加拿大3家太阳能板生产商则向美国国际贸易法院提起诉讼。此外,虽然美国国际贸易委员会建议把墨西哥货物排除在洗衣机保障措施之外,但特朗普政府没有接纳,墨西哥对此深表沮丧,并誓言会采用所有可用的法律补救措施,确保美国履行其国际义务。

2018年2月6日,中国就这两项保障措施向美国提出磋商请求,指出这些措施与1994年《关税及贸易总协定》第1、2、10、11、13和19条,以及世贸《保障措施协定》第2、3、4、5、7和12条规定的美国义务相悖。请求声称,中国作为有关产品主要出口国,在美国实施这些措施前应有足够机会事先磋商。此外,中国已行使其贸易补偿磋商的权利。

中国迄今是美国最大的大型洗衣机(HTSUS分项8450.20.00)供应国,2016年占美国总进口的55%。不过,在美国启动反倾销调查并随后开征38.43%至57.37%的反倾销税后,中国在美国有关产品进口所占份额在2016年大幅下降27%,2017年跌幅更达80%。相比之下,美国从越南进口的有关产品从2015年为零美元,增至2016年的1.659亿美元和2017年的6.131亿美元,而排第二位的泰国和排第三位的韩国也明显出现类似的生产活动转移情况。

归类为HTSUS 8541.40.6020的矽晶光伏电池和模组也出现类似情况。中国是向美国出口有关产品的主要供应国,由于美国现时对该等产品实施两项反倾销税令和两项反补贴税令,中国在美国有关进口所占份额已从2015年的29%下降至2017年不足11%。相比之下,马来西亚所占份额却从2015年的21%上升到2017年的31%。

这些数字基本上表明,美国采取反倾销/反补贴措施对中国和其他大型供应国实施限制,只会导致生产活动转移至其他供应国。美国为达到帮助国内产业的最终目标,把廉价进口产品拒诸门外,但最终却未能收到预期效果,因此特朗普政府可能认为需要实施更全面的贸易补救措施,如上述者,然而此举可能会对美国众多供应国造成打击。

2. 232条款国家安全调查

《1962年贸易扩张法》第232条授权美国总统实施进口限制以保护美国的国家安全。根据该法例,美国商务部有270天时间来完成232条款调查,并向总统提交报告和建议。不过,2017年4月总统特朗普发出备忘录,指示商务部「加速进行」这些调查。

美国的232条款调查会考虑多项因素,诸如预计国防所需的国内产量、进口是否影响美国产业满足这些需求的能力、外国竞争对美国产业的影响,以及美国产品被过量进口挤出市场所带来的不利影响。美国商务部也会研究全球产能过剩、倾销和非法补贴等各类因素,以确定有关产品是否威胁美国的国家安全。

虽然美国未有对「国家安全」一词作出界定,但该国商务部在以往的232条款调查中指出,就调查目的而言,对美国国家安全的威胁包括若干产业的总体安全和福祉,它们能发挥关键作用,令美国经济和政府可最低限度运作并满足国防所需。美国商务部还提出其他相关因素,包括经济福祉与国家安全息息相关;外国竞争对美国国内个别产业经济福祉带来的影响;以及大量进口令美国产品被挤出市场,导致大量失业、政府收入减少、技能流失或其他严重后果。

早前,美国商务部自行启动232条款调查,以确定外国制造的钢铁和铝进口量不断增加,是否威胁到美国的经济安全及备战能力,有关报告于2018年2月16日发表,备受关注。该部指出,美国是全球最大的钢铁进口国,进口几乎是出口的4倍。进口「对钢铁业造成不利影响」,2000年以来已有6座咸性氧气转炉和4座电炉关闭,而就业人数自1998年起减少了35%。某些类型钢铁产品,如电力变压器,只余下一家美国生产商。与此同时,2000年以来,世界炼钢产能增长127%,现时全球产能过剩达7亿公吨,几乎是美国钢铁年消耗量的7倍。

至于铝方面,美国商务部指出,进口和全球产能过剩,原因之一是外国政府补贴,尤以中国为然,对美国原铝业的经济福祉和产能造成重大负面影响。2012年以来,进口渗透率从66%上升到90%,而美国铝工业的就业人数则下降58%,并有6家冶炼厂关闭。余下5家冶炼厂中只有两家以全产能运作,而只有一家生产关键基础设施和国防航空航天应用所需的高纯度铝,包括高性能装甲板和航空级铝制品。

鉴于调查结果,美国商务部确定钢铁产品以及锻造和未锻造铝的进口量及进口情况对美国国家安全构成威胁,并建议对这些产品征收关税及/或实施配额。任何对进口钢铁和铝征收的关税(例如钢铁为24%或53%,铝为7.7%或23.6%)及/或实施的配额,将附加在现有关税之上(现时对钢铁产品实施169项反倾销和反补贴税令,对铝实施两项反倾销和反补贴税令)。不过,报告建议实施一项程序,若美国缺乏足够的国内产能或出于国家安全考量,商务部可批准美国公司的请求,将特定产品排除在外。豁免请求若获批准,其余产品的关税或配额可能会有改变,以维持整体效果。此外,美国总统可以豁免对特定国家采取任何补救措施。

2018年3月8日,特朗普正式签署两份总统公告,对进口钢铁和铝分别征收25%及10%的附加关税,适用于2018年3月23日或之后进入美国或从仓库提取的货物。由于美国预计重新谈判北美自由贸易协定会达成「公平」的协议,因此现时来自加拿大和墨西哥的进口货物获豁免征收附加关税。与美国国家安全息息相关的其他国家,可以提出请求,以寻找其他方法去解决其出口使美国国家安全受到威胁的问题。如果美国与提出请求的国家达成妥协,美国总统可以修改向该国征收附加关税的措施。

在3月18日之前,美国商务部将就一些获认定在美国没有供应的产品[1]公布附加关税豁免程序。由于附加关税于3月23日生效,有关产品若获豁免,可能会有追溯期。

公告涵盖以下产品:

  • 归类为HTSUS分项7206.10至7216.50、7216.99至7301.10、7302.10、7302.40至7302.90和7304.10至7306.90的钢铁制品,包括日后对这些HTSUS分类的任何修订。
  • 以下铝制品:(a)未锻造铝(项目7601);(b)铝棒、铝杆及铝型材(项目7604);(c)铝线(项目7605);(d)铝板、铝片、铝带、铝箔(平板轧材) (项目7606和7607);(e)铝管和铝管配件(项目7608和7609);以及(f)铝铸件和锻件(HTSUS 7616.99.5160和7616.99.5170),包括日后对这些HTSUS分类的任何修订。

虽然中国往往因美国钢铁和铝业不景而受到指责,但近年来对美国的相关产品出口却显著下降,以钢铁为例,2011年至2017年以公吨计就下跌30%,原因之一是美国已对中国的钢铁和铝制品实施多项反倾销和反补贴税令,其中29项针对钢铁,铝制品则有两项。2017年,中国仅是美国第11大钢铁制品供应国和第四大铝制品供应国,分别占美国该等产品总进口的2.2%和9.5%。

据报,欧洲委员会正考虑一些可行并「符合世贸规则的反制措施」,以防美国对从欧洲进口的钢铁及/或铝实施高额关税或数量限制,而美国业界组织也对该国商务部的建议作出负面反应。例如,美国全国外贸委员会促请美国总统拒绝所提议的措施,而美国国际钢铁协会则形容这些建议为「过度和不必要」,并警告会「对美国经济增长产生重大的负面影响」。

另一相关事态发展是,美国商务部于2018年1月接获一项申诉,要求加快进行232条款铀产品调查。申诉指出,铀产品的「进口量过多」,尤以来自中国、哈萨克、俄罗斯及乌兹别克的铀产品为然,严重打撃美国铀矿业,威胁美国国家安全。此外,值得一提的是,美国总统2019财政年度预算案指出,由于总统的国家安全策略「要求对美国的国防工业基础和对国家安全至关重要的相关供应链进行系统性评估」,该国工业及安全局预期,将有更多关于国防工业基础评估的请求和新的232条款调查。

3. 针对中国的行为、政策和做法所进行的301条款调查

「301条款」一词通常用于涵盖《1974年贸易法》第301至309条。该工具可以说是美国贸易补救措施中最有力的武器。301条款要求美国贸易代表处积极为美国出口打开外国市场。启动301条款行动有两个途径:(i) 根据第301条(a),任何有重大经济相关利益的企业、行业协会、工会、工人群体或个人,若受到外国政府的行为、政策或做法影响,可以请求美国贸易代表处调查该政府的措施;以及(ii)根据第301条(b),美国贸易代表处或总统可在征询适当的谘询委员会后自行启动调查。

2017年8月18日,美国贸易代表处根据《1974年贸易法》第302(b)(1)(A)条,针对中国在技术转移、知识产权及创新等领域的行为、政策和做法自行启动「301调查」。虽然调查主要涉及知识产权转移及相关问题,但若当局最终实施补救措施,差不多肯定会广及多个范畴,对中国多类产品构成影响。

相关利益者已于2017年9月28日前就调查提交意见,并于10月20日前提交反驳或最终意见。这些意见聚焦在中国一些被指对美国公司构成负面影响的具体行为。若美国当局认为应实施补救措施,并遵从惯常程序进行调查,则会就采取甚么类型的补救措施寻求第二轮意见。

如果美国贸易代表处就此个案作出肯定性最终裁决[2],所提出的补救措施通常必须在裁决后30天内实施。若受惠于有关行动的美国产业大多数代表要求延迟实施,或者美国贸易代表处确定就所针对的行为、政策或做法正取得实质性进展,或延迟实施对争取美国的权益或令人满意的解决方案是必要的或可取的,有关措施可延迟最多180天实施。

在301条款下所采取的补救措施,性质相当广泛,并不限于该行动所针对的特定行业,却通常包括其他相关行业,作为向目标行业施压的手段。例如,在美国与欧盟的牛肉激素争端中,欧盟限制含有某些激素的牛肉进口,美国则针对此举采取补救措施,对朱古力、水、番茄、某些芝士和类似产品征收报复性关税。事实上,补救措施的目标往往是美国制造商所针对行业中非直接相关的产品。

在301条款下可采取的特定报复行动类型包括:(i)暂停或撤销贸易协定优惠;(ii)征收关税或实施其他进口限制;(iii)对服务征费或实施限制;以及(iv)与有关国家达成协议,以撤销不可接受的做法或向美国提供补偿性利益。美国贸易代表处有权对任何货物或经济领域采取行动,不论该等货物或经济领域是否涉及被针对的行为、政策或做法。该处必须优先考虑征收关税而非其他进口限制;若实施进口限制,则须考虑以渐进方式征收相当的关税以代替进口限制。

鉴于最近美国对洗衣机和太阳能产品实施保障措施,并对钢铁和铝采取强烈行动,该国就此个案采取补救措施的可能性越来越大。然而,中国政府誓言「必将采取所有适当措施」来捍卫中方和中国公司在目前301条款调查中的权益,而任何最终采取的补救措施几乎肯定会引起北京的强烈反应。

美国外国投资委员会改革

过去一年,美国外国投资委员会经常在新闻出现,最近一次是因为该委员会叫停了阿里巴巴集团一家附属公司对美国一家金融服务公司的收购行动。美国外国投资委员会是一个跨部门委员会,由财政部派员出任主席,负责对可能导致外国控制一家美国企业的合并收购活动进行国家安全审查。要求改革该委员会的行动似在升温,美国众议院金融服务小组委员会主席、肯塔基州共和党众议员Andy Barr声称,会在2018年8月之前向总统提交美国外国投资委员会改革法案,而参议院多数派党鞭、德州共和党参议员John Cornyn正推动两党立法,制订《外国投资风险审查现代化法案》。

美国外国投资委员会的审查和批准程序于10年前进行最近一次更新,而上述的《外国投资风险审查现代化法案》拟通过以下途径把其现代化:扩大委员会管辖权,以覆盖某些合资企业和少数股权投资:更新「关键技术」的定义,以包括新兴技术;允许外国投资者就若干类交易向委员会提交「精简文件」;在委员会进行分析时增加新的国家安全因素;以及授权委员会豁免某些受管辖的交易。

根据上述拟议法例,美国政府今后决定阻止对内或对外直接投资时,可能毋须像现时那样须承担举证责任。对于美国政府和许多国会议员来说,虽然处理美国关键技术转移到中国和其他敌对国家是优先事项,不过改革美国外国投资委员会是一个复杂问题,无论是《外国投资风险审查现代化法案》或其修订版,目前尚未能确定有关法例会否在今年内通过。

其他相关贸易问题

在今年特朗普政府的首要工作之中,进一步加强美国的贸易执法力度依然会占重要地位。2017年11月28日,美国政府运用一项鲜有援引的法定权力,加大执行美国贸易补救法例的力度,自行启动对中国铝合金板材的反倾销和反补贴调查。反倾销/反补贴调查通常根据受影响行业的请求而启动,不过美国商务部如果认为需要正式调查,也可自行启动。今年,其他产品可能成为自行启动调查的目标。

美国国会也有意扩大运用反倾销/反补贴行动。2018年2月14日,北卡罗来纳州共和党参议员Richard Burr和密歇根州民主党参议员Gary Peters联合提出法案,要求美国商务部成立特别工作小组,协助中小企业对抗不公平贸易行为。该工作小组将负责找出和调查不公平贸易行为,并可建议自行启动反倾销/反补贴调查。

与此同时,美国海关及边境保护局正考虑一些方案,以确保进口货物的反倾销/反补贴税可妥善征收。去年,总统特朗普发出行政命令,指示联邦机构加强反倾销/反补贴税的征收工作,而2016年8月的《政府问责报告》透露,过去15年,美国在这方面少收23亿美元。海关及边境保护局根据《贸易便利化和贸易执法法》赋予的权力,可按风险调整保函金额。该局现正讨论追加反倾销/反补贴保函金额的概念。这些讨论将作为试点计划的基础,以测试当前正在开发的统计风险模型的效果。根据试点计划所获的经验,该局将致力达成一个最终目标,以统计上合理有效的分析作为基础,更准确地评定保函金额。

毫无疑问,进一步加强贸易执法力度也是特朗普提出的2019财政年度预算案的一大重点。特朗普要求拨款4.4亿美元予国际贸易局,以加强贸易执法和促进守法等工作,包括成立新团队,专责执行及管理232条款调查个案,以及投放360万美元用于自行启动的反倾销及反补贴调查个案。国际贸易局的执法及合规处将获拨款逾9,000万美元,以扩大及提升职能,如调查贸易违规个案,以及支持在外国遇到关税和非关税壁垒的美国公司。

此外,美国工业及安全局的预算由1.117亿美元增加至1.206亿美元,并新增17个负责出口管理的职位,以处理越来越繁重的外国投资审查工作,以及调查进口货对美国国家安全的影响。具体而言,在17个新增职位中,有4个是专责处理与外国投资委员会相关的工作。余下13个新增职位将专责处理与232条款调查个案相关的工作。

 


 

[1] 在接获申请并谘询其他政府机构后,若确定在美国生产的特定钢铁或铝制品达不到充足和合理供应的数量,或品质不能令人满意,美国商务部部长可以在《联邦纪事》刊登公告,修改有关产品的关税待遇。

[2] 美国贸易代表处须于2018年8月前正式作出裁决。

资料提供 图片:陈永健
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