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从《北美自由贸易协定》到《美墨加协定》

《美墨加协定》有哪些新内容?

经过多个星期激烈的双边会谈,美国总统特朗普于2018年10月1日宣布,已就有24年历史的《北美自由贸易协定》(NAFTA)完成涉及更新和现代化等问题的谈判。这项三边贸易协定名为《美墨加协定》(US-Mexico-Canada Agreement,简称USMCA,俗称NAFTA 2.0)。美国贸易代表处表示,这是特朗普政府一项具里程碑意义的成就,是「高标准的贸易协定,能令区内市场更自由,贸易更公平,经济强劲增长」。随着《美墨加协定》全文公布,预料三国首脑将在11月底签署协定,以便协定能在当选墨西哥总统的奥夫拉多尔(Andres Manuel Lopez Obrador)于12月1日就职之前准备就绪。特朗普政府和美国国会应难以在2019年底之前使协定通过。该协定的谈判工作是根据《2015年贸易促进授权法》的条款而进行,而该法案订明协定提交国会审议的时间表。具体而言,在协定签署后60天内,一份列明法律上需要修改之处的清单应提交国会,而在贸易协定正式提交国会审议之前至少30天,总统必须提供协定的最终法律文本,以及为实施协定而提议采取的行政措施声明草案。

然而,有分析推测,11月6日举行的美国中期选举对此过程会产生影响。由于选举结果可能改变参众两院或其中一个议院的政治平衡,故此《美墨加协定》在三国立法机构审议时均可能遇上挑战。《美墨加协定》如果获得批准,有效期为16年,可以续签,而在第六年各方应一起检讨其运作情况。 

《美墨加协定》包含一些特别重要的条款。最值得注意的是,根据新协定,北美自由贸易区基本保持不变,不过许多产品将较难获得免关税待遇。在谈判期间,美国谈判代表要求实施更严格的原产地规则(产地来源规则),以提高北美的价值含量,并限制外国零部件的使用,包括在香港和中国内地制造的零部件。这些规则可能会抑制香港和中国内地对北美的某些产品出口,例如纺织物料、汽车零部件以及其他产品。

Sandler, Travis & Rosenberg国际贸易与政府关系部总裁J. Nicole Bivens Collinson接受香港贸发局环球市场助理首席经济师陈永健访问时,就《美墨加协定》对北美供应链的短期和长期影响,以及香港和中国内地公司如何更好地应对这些改变提供意见。

陈:《美墨加协定》制订了甚么重要的新条款?

相片:Sandler, Travis & Rosenberg国际贸易与政府关系部总裁J. Nicole Bivens Collinson
Sandler, Travis & Rosenberg国际贸易与政府关系部总裁J. Nicole Bivens Collinson
相片:Sandler, Travis & Rosenberg国际贸易与政府关系部总裁J. Nicole Bivens Collinson
Sandler, Travis & Rosenberg国际贸易与政府关系部总裁J. Nicole Bivens Collinson

Collinson:最大的改变包括增加关于劳工和环境的章节,并订明这些领域受到协定的争议机制所约束。以前这些领域仅由协定签订后谈判达成的「附函」处理。此外,知识产权章节有重大更新,远超《跨太平洋伙伴关系协定》的范围,因为根据20多年的贸易情况,三方对保护知识产权的重要性有共同理解,可以在法律条款和执法方面走得更远。至于有关与非市场经济体谈判的条款,与过往所有自由贸易协定相比,这方面的改变很大,进一步表明美国政府力图使中国边缘化,并阻止中国在现有的自由贸易协定下获益(因此在某些领域收紧原产地规则)。此外,任何一方若考虑与非市场经济体签订自由贸易协定,必须先谘询贸易伙伴的意见。

陈:这些新条款对香港向北美洲的出口有何影响?

Collinson:现有供应链可能受到最大影响,主要是汽车业供应链。规则已有所改变,把零部件分为「核心」、「主要」和「辅助」等3种,各有不同的区域价值含量(regional value content)要求,不同程度地适用于载客车辆和轻型货车。例如,核心零部件必须满足75%的区域价值含量,主要零部件为70%,而辅助零部件则是65%。重型货车的区域价值含量要求则有所不同。最终结果可能是,根据以往方法计算区域价值含量而从中国内地或香港采购的物品,不再足以视为合格的零部件。

美国汽车制造商的合规经理已开始跟工程师和设计师开会,确保他们在开发新的意念、零部件或组件时,留意成品车辆必须达到的区域价值含量要求。这种合规与开发紧扣的程度,过去从未有过。此外,有些产品必须由时薪16美元的劳工生产,可能会影响某些产品的生产地点。

服装是另一有所改变的领域,对缝纫线、口袋织物和窄幅松紧带等物料实施额外要求。一些允许使用非《北美自由贸易协定》成员纱线和织物的关税优惠被调低或取消。因此,对中国内地和香港供应商而言,这些物品现有的供应链将不再存在或会缩小。

陈:《美墨加协定》包含一项前所未有的条款,被认为可能成为加拿大及/或墨西哥最终与中国达成自由贸易协定的障碍。这项条款的内容究竟是甚么?

Collinson:引起关注的条款是第32.10条:非市场经济国家自由贸易协定。仅从标题可见,这项条款旨在遏制美国南北两个邻国签署自由贸易协定的趋势。世界上真正的非市场经济体甚少。一般而言,加拿大、美国、墨西哥、德国和英国被视为市场经济体,货品的价格由供需决定。非市场经济没有国际公认的定义。联合国贸易及发展会议、世界贸易组织国际货币基金组织都有不同的定义[1]。

《美墨加协定》没有界定何谓「非市场经济」。许多国家对工业和经济的某些部分实施一定的国家控制,属于「混合经济」。这种说法适用于中国某些不受政府控制且属于市场经济一部分的行业。然而,显而易见,美国是以此条款针对中国,因为美国将中国视为非市场经济,尤其是在反倾销反补贴案件中。

起初各方各自解读,意义含糊不清,但实质上,该条款旨在要求墨西哥和加拿大在与中国等国家谈判自由贸易协定之前先要谘询其他成员。在与非市场经济体达成并签订自由贸易协定之前,还须额外进行谘询。若其他两国有了决定,可以在6个月内终止三边协定,改为双边实施该协定。

该条款允许两个成员快速终止协定(在一般终止条款下,这会在10年内逐步进行)。然而,值得注意的是,这项条款明确提出特朗普政府对未来协定的目标,就是各国须作出选择:是与美国签订自由贸易协定,还是与中国等非市场经济体签订,不能两者兼得。

中国已与东盟、澳洲、智利、哥斯达黎加、格鲁吉亚、韩国、新西兰、新加坡、冰岛、巴基斯坦、秘鲁和瑞士签署自由贸易协定,也是《亚太贸易协定》成员,而内地与香港和澳门也有类似安排。美国已与澳洲、智利、哥斯达黎加、韩国、新加坡和秘鲁签署自由贸易协定。据报道,这些国家与美国签订的协定属于「不溯及既往」,但情况尚未完全清楚。

陈:香港或中国内地公司若要减轻可能出现的不利影响,你有何建议?

Collinson:协定的一些改变可能使中国内地和香港的付货人受益。例如,服装方面,关于衬里布料的原产地规则已开放。以前,服装所有可见的衬里必须来自《北美自由贸易协定》成员。这个规则带来一些创意设计,例如男士西装外套,袖子的衬里用上对比明显的布料,而可见衬里则与外套布料匹配。鞋类和旅行用品的原产地规则保持不变,供应商可以继续受益。

所有货品的总体微量许可水平从7%提高到10%。微量许可水平有所提高,可使货品使用多达10%来自其他国家的产品。

公司还可以考虑以墨西哥为生产基地,将业务迁移到该国。产品的主要含量可以从香港或中国内地采购,而实质性工作则在墨西哥进行,以符合《美墨加协定》的要求。

另一个可能出现的情况是,企业或会认为原产地规则过于复杂,难以做到合规,尤以汽车工业为然。大型车厂可能会认为载客车辆的关税较低,只有2.5%,属可以接受,因此在工资较低(没有时薪16美元的规定),而且对核心、主要或辅助零部件没有本地含量要求的国家进行生产活动。这种情况会否出现尚未确定,不过香港贸易商仍有不少机会以某种方式参与这些生产活动,以减少《美墨加协定》对业务带来的不利影响。


[1]《美国联邦法典》第19编第1677(18)部分源自《1930年关税法》第771(18)条,将非市场经济定义为:
19 USC § 1677(18):非市场经济国家

(B) 管理当局在根据(A)分段作出裁断时应考虑以下因素:

(i) 该国货币在多大程度上可兑换成其他国家的货币,

(ii) 该国工资在多大程度上是由劳资双方自由谈判决定,

(iii) 该国在多大程度上允许其他外国公司进行合资或其他投资,

(iv) 政府拥有或控制生产资料的程度,

(v) 政府对资源分配、价格和企业产出决定的控制程度,以及

(vi) 管理当局认为适当的其他因素。

(C) 裁断的有效性

(i) 认为某个国家属非市场经济国家的裁断,在管理当局撤销之前保持有效。

(ii) 管理当局可随时根据(A)分段对任何国家作出裁断。

资料提供 图片:陈永健
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